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赤眉到了建武三年春完全为刘秀所平定，至是，前汉疆域未归他统治的，只有相当于今甘肃、四川的全部和河北、山东、江苏的各一部分而已。
这些版图缺角的补足，是他以后十年间从容绰裕的事业。
刘秀本是一个没有多大梦想的人。
他少年虽曾游学京师，稍习经典，但他公开的愿望只是：
作官当作执金吾，
娶妻当娶阴丽华。
执金吾仿佛京城的警察厅长，是朝中的第三四等的官吏。
阴丽华是南阳富家女，著名的美人，在刘秀起兵的次年，便成了他的妻室。
他的起兵并不是抱着什么政治的理想，而做了皇帝以后，他心目中最大的政治问题似乎也只是怎样巩固自己和子孙的权位而已，他在制度上的少数变革都是朝着这个方向的。
他的变革举措如下：第一是中央官制的变革。
在西汉初期，中央最高的官吏是辅佐君主总理庶政的丞相、掌军政的太尉、掌监察的御史大夫，这三人共为三公。
武帝废太尉设大司马，例由最高的统兵官员“大将军”
兼之。
成帝把御史大夫改名为大司空，哀帝又以把丞相改名为大司徒。
在西汉末期，专政的外戚例居大司马大将军之位，而大司徒遂形同虚设了。
刘秀把大司徒、大司空的“大”
字去掉，把大司马复称太尉，不让大将军兼领。
同时他“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，备员而已”
（东汉人仲长统语）。
他把三公的主要职事移到了本来替皇帝掌管文书出纳的尚书台。
在官职的等级上，尚书台的地位是很低的，它的长官尚书令禄只千石，而三公禄各万石。
刘秀以为如此则有位的无权，有权的无位，就可以杜绝臣下作威作福了。
第二是地方官制的变革。
西汉末年，刺史改称为州牧，秩禄从六百石增到二千石，但职权并没有改变。
州牧没有一定的治所，每年周行所属郡国，年终亲赴京师陈奏。
他若有所参劾，奏上之后，皇帝会把案情发下三公，由三公派员去按验，然后决定黜罚。
刘秀定制，州牧复称刺史，有固定治所，年终遣吏入奏，不用亲赴京师，他的参劾也不再经三公按验，而是直接听候皇帝定夺。
这一来，三公的权减削而刺史的权提高了。
第三是兵制的变革。
刘秀在建武七年三月下了一道重要的诏令：
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