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到袁世凯接手时，财政早已赤字。
财政无钱，袁任内的内阁几乎都是短命鬼。
对于袁世凯政府来说，财政困难是他面临的一个最大的问题。
当时，由于百业凋零、国库空虚、外债累累，国家经济已陷入绝境。
被袁世凯“抓伕”
的周学熙，虽然是硬着头皮上任，但他没有被这些困难吓倒，一上任他就像一架机器一样迅速地运转起来。
不到10天时间，他就向国会提交了《财政政见书》。
在两任财政总长任上，周学熙作出了不少开创性的贡献。
为使国库充裕，周学熙大胆地进行了多项改革。
就第一任来说，周学熙最大的贡献是实行分税制，划分国家税与地方税，在各省建立国税厅。
他首先指出当时税制紊乱的三个原因：一是穷者纳税繁重，二是富者不纳税，三是地方截留税收。
他采取了集主要税源统归中央的办法：把大部分财权收归国家，建立新的财政管理体制，划分中央和地方权限，区分国家税和地方税。
为落实中央与地方依标准分权收税的规定，他在各省设国税厅，分属财政部，以综理国家税收。
随着中央权威的增长，民国二年国库收入增多了。
周学熙解决财政问题的很多办法在其后的几十年中为各届民国政府所采用。
例如他曾带领财政部的部员们在不到3个月的时间里编制出全国预算分表47册，在此基础上造出民国二年的年度出入总预算。
自此以后，民国财政部开始了每年的预算表册的编制。
在第二任上，他毅然开中国烟草专卖之先河，实行官督商销，开辟新税源。
1915年6月1日，北洋政府颁布《全国烟酒公卖暂行简章》，特设全国烟酒公卖总局。
囿于列强的抵制和当时背景，烟草公卖将卷烟排除在外，其范围仅包括土产烟叶和烟丝。
当然，周学熙任财政总长期间，最受全国注目也最令他感到棘手的便是所谓的“善后大借款”
。
大借款始于唐绍仪组阁时期，唐由于与袁世凯在向外国银团借款上存在分歧，于1912年6月辞职出走。
在这紧要关头，袁世凯急召周学熙进京接手，足见其对周的极大信任。
周学熙出任财长后，不得不重新与美、英、法、德、日、俄六国银团继续交涉。
经过艰辛的谈判，1912年12月，周学熙与六国银团将借款条件谈妥，并定于1913年2月29日签字。
不料巴尔干战争突起，欧洲银根吃紧，银团要求在5厘利息之外增加半厘。
周学熙考虑款巨期长，增加半厘所亏非浅，决定暂不签字。
恰在此时，宋教仁被刺，国民党指责袁世凯为幕后凶手，开始发动二次革命。
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