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中央政令下发到地方，执行难度很高。
朱元璋曾经发狠，强行把一大批浙西富户迁入京城，算是一力破十会。
但这种手段只能偶一为之，不可能在每一个地方都这么硬干。
真正要解决这个问题，还得靠制度。
十年之前，户帖的推行一定程度上改善了局面。
但出于种种客观原因，朱元璋做了很多妥协和折中，他觉得很不痛快。
经过整整十年的磨合和实践，朱元璋觉得可以按自己的理想，放手来玩一回大的了。
在和户部尚书范敏等人商议过后，朱元璋决定对基层组织下一次狠手。
他给这一次改革设置了两个目标：
第一、击破横亘在朝廷和基层之间的利益集团，提高对基层的掌控力；
第二、避免高昂的管理成本。
这两个目标看起来背道而驰，怎么可能同时完成？朱元璋是不是想得太美了？
面对质疑，他胸有成竹地笑了笑，把目光投向江南一处叫湖州的地方。
原来早在户帖制推行的洪武三年，朝廷便已经在湖州府悄悄搞了一个平行的试点工程，叫作小黄册。
这个小黄册试点工程，和户帖制的内容截然不同。
小黄册的基本行政单位，叫作“图”
。
一图之内，一共有一百户人家。
每十户人家编成一甲，从中选出一户甲首来管理，一百户人家正好十个甲首。
再设置一位里长，为一图最高长官，负责掌管这十个甲首，直接向县级衙门汇报，不过不算政府编制。
接下来，就到了规则的关键部分。
无论“甲首”
还是“里长”
，不是由上级全权指派，也不是由基层民主选出。
这两个职位的选拔方式，居然是轮换制。
首先这一百户人家按照丁粮多寡，排出一个次序。
前十名的富户，按照排位轮流担任“里长”
一职，每户任期一年，十年为一轮。
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