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山东巡抚方大猷在条陈中称:“州县卫所荒地无主者，分给流民及官兵屯种，有主无力者官给耕牛，三年起科。”
其后，河南、湖南等地方官员也先后提出过垦荒的请求。
顺治元年（1644）十二月己未，顺天巡按柳寅东“已言清查无主地，面条陈其圈换五便”
。
其后清廷“部议施行”
，讨论通过了这一提案，即前文所引“圈地令”
的由来。
摄政王多尔衮批准“圈地令”
，并非要将耕地变为牧场或猎场，睿亲王不会那么没脑子，前方将士需要军粮，后方百姓耕种土地，恢复生产，至关重要。
圈地时，由户部遣“满官”
人等到田间，前后两匹马牵扯绳索进行计量，每绳圈得土地七垧（一垧约为六亩）。
圈得的土地如何分配?副都统以上官员给地三十垧，八旗士兵则每丁给地十垧。
给地后，朝廷便开始“停支口粮”
，并规定“嗣后虽增丁不添给，亡故降革不退出”
，此即清初的“计丁授田”
政策。
但是，任何政策，在具体实施中，都会有人为操作的可能。
圈地带来的不良反应，超出摄政王多尔衮的预期。
比如，一些有主良田被强行圈占，以贫瘠盐碱之地进行“拨补”
，造成汉人百姓“离其田园，别其坟墓，甫新授之田，庐舍无依，籽种未备”
，愁苦万般。
圈地给汉人百姓带来了灭顶之灾。
圈地给旗人。
那失去田地的汉人怎么过活?
满洲贵族、官兵虽然有了田地，但他们善于打仗杀人，并不愿意从事耕作。
汉人百姓愿意耕种，但没有了田地。
于是，顺治二年（1645）有了《投充法》:准许八旗官兵招收失业农民屯垦耕地，甚至准许汉人地主“带地投充”
。
清廷以“民人投充旗下为奴者，原为贫民衣食开生路也”
，“愿投者听，不愿投者，毋得逼勒”
，事实上，为数众多的失地平民，是被“言语恐吓，威势逼胁”
而委身旗下的。
旗人利在得产，不容分辨，把许多不在圈占范围之内的百姓连地带口强行鲸吞。
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