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肅宗乾元三年，戶一百九十萬有奇，口一千六百九十萬有奇。
較之天寶十四年之數，戶激減七百萬，五去其四。
口激減三千六百萬，三去其二。
戰亂耗折，亦不至如此之鉅。
此亦以吏治廢弛，兼并熾行，為其一重要原因也。
於是租庸調制乃不得不廢棄而以「兩稅」制代之。
代宗大曆元年詔：「天下苗一畝稅錢十五。
以國用急不待秋，方靑苗即征之，號『靑苗錢』。
又有『地頭錢』畝二十，通名『靑苗錢』。
」此即以畝徵稅也。
五年始定法：「夏上田畝稅六升，下田四升。
秋上田畝稅五升，下田三升。
靑苗錢畝加一倍。
」此夏、秋分徵也。
是皆「兩稅」制之先聲。
一制度之創建，必有其開先，無突然出現之理。
「兩稅」制始於德宗建中元年，為宰相楊炎所創。
史稱：「肅宗至德後，天下兵起，人戶凋耗，版圖空虛。
賦斂之司，莫相統攝，綱目大壞。
王賦所入無幾，科斂凡數百名。
廢者不削，重者不去。
吏因其苛，蠶食於人。
富人多丁者，以宦學、釋老得免；貧人無所託，則丁存。
故課免於上，而賦增於下。
是以天下殘瘁，蕩為浮人。
鄉居土著者，百不四五。
炎疾其弊，乃請為兩稅法。
」
其制：凡百役之費，一錢之斂，先度其數而賦於人，量出以制人。
戶無主、客，以見居為簿；人無丁、中，以貧富為差。
行商者，在所州、縣稅三十之一。
稅夏、秋兩徵。
夏輸無過六月，秋輸無過十一月。
租、庸、雜徭悉省。
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